国有企业如何筑牢合规风险从子公司蔓延到集团的“防火墙”
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01.
经过多年发展，目前国有企业逐步形成了国企集团和多层级子公司为主要特点的母子公司集团化管理模式。据统计，我国国有企业集团平均拥有2.8级子公司，最多的可以达到14级；非国有企业集团平均拥有2级子公司，最多的也可以达到9级[1]。这其中，只要是居于上一级的子公司，又可成为其下一级子公司的母公司，从而形成层层嵌套的局面。因此，子公司层级越多，企业集团的整体结构就越为复杂[2]。 目前国有企业集团管控的难点和挑战主要表现在如下三个层面：第一，国有企业集团下设子公司在业务范围、运营管理方面有着非常大的差异，例如既有服务类的子公司也有实业类的子公司以及划转过来的子公司，业务类型繁杂且面临不同类型的监管要求使得有效管控难度较大；第二，如何妥善解决所有权与经营权分离的问题，在尊重子公司独立法人人格同时又能确保集团的管控战略得到有效贯穿，避免管理缺位造成集团管控责任；第三,信息不对称带来的管控风险及对集团经营收益带来的影响。笔者针对上述三个难点，结合国有企业治理的特殊实践，提出如下四点“防火墙”建议，以供参考。 01 构建对子企业分级分类的授权管理体系 对下级公司的授权管理体系是国企合规管理体系搭建非常重要的一步，作为总部对下级公司的管理框架搭建，实践中很难以通过一套统一的制度和管控措施来适用下属企业，适宜根据子公司的共性和个性进行分类监管。目前对于子公司的分类除参考《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》外，根据集团公司对下级企业的持股比例的不同，可划分为全资子公司、控股子公司、参股子公司、二级子公司以及归属总部管理但无股权控制关系等；而根据子企业的功能定位及各产业关联度可分为战略业务类公司、利润中心业务类公司、转型新兴业务类公司等，该种分类根据集团战略及企业集团内部资源在各子公司之间的优化配置的的情况而有所区别，例如鞍钢集团将子企业细分为三类，分别是核心业务类公司、专业化公司、功能性服务型公司，以此对不同子公司采取不同的管控措施。 实务中总部对下级企业的管理，一般分为战略型管控、运营型管控和财务型管控三种分类管控模式。其中集团总部对子公司的管控程度最高是运营性管控，通过财务控制、采购控制、销售控制、人事控制等方式对子公司的日常经营活动进行管理；而财务型管控则是以财务指标对子公司进行管理和考核，集团总部一般无业务管理部门，不介入子公司业务发展；战略型管控是介于集权与分权之间的管控模式，目前大多数中央企业都采用或正在转向这种管控模式[3]。在这种管控模式下，集团总部负责集团的财务、资产运营和整体战略规划，各权属企业同时要制定自己的业务战略规划，并提出达成规划目标所需投入的资源预算。总部负责审批权属企业的规划及预算，并给予有附加价值的建议，交由权属企业执行。根据上述对子公司的分类视角，可以灵活采用上述三种管控模式实行分类管控，如下表: 上述管控模式也可根据下属企业的动态发展采取混合管控模式，如战略型管控+财务型管控等，同时以“行权评价+动态调整”为手段，强化对子企业董事会适度授权、分类管理、有效监督的动态授权管理机制，形成授权、监管、评价、调整的闭环管理体系，通过扩大、调整或收回等措施，动态调整差异化管控事项。例如，鞍钢集团从法人治理、行权规范、行权效能等三个维度，构建“权力清单—履职规范—行权评价—动态调整”全周期授权管理体系，实施A、B、C三级动态管理。对评价为A级的，进一步加大授权放权；对评价为B级的，适度调整授权，促进充分行权；对评价为C级的，进行分析指导，必要时收回相关权限[4]。 02 “纵向角度”下的制度体系搭建 对于国有企业而言不缺制度的制订，更多的问题在于装订成册的制度更多是原则类类型，缺少执行类以及实施类的制度，再者从纵向角度即集团总部与下属企业来看，相应的制度没有层层分解或者没有进行衔接以及没有相应的流程进行承接，以至于“动态”运行后，管控权限无法实际落实，下属企业及其负责人不能通过制度的运行知悉哪些事情是可以独自决策的，哪些事情是超越授权范围。 制度和流程是国企集团管控落地的重要落地措施，针对子公司业务线的核心业务活动，建议可通过制度的衔接及相应流程明确集团与下属子公司的授权范围，赋予下属企业及其负责人明晰的权利界限，例如我们以财务管理中子公司资金支出为例： 集团总部可以设定一个资金支付管理的限额，低于此限额且在预算范围内，实行备案制，集团下属业务部门可以自行进行货币资金支付，只要把相关信息在规定工作日内上报。如支付金额超过限额，即使在预算范围内，也要实行二次审批，集团总部要按照程序对支付申请进行审批。 03 防范国有企业母子公司管控而引发的法人人格否认风险 《公司法》第二十条第三款确立了“刺破法人面纱”的规则 在此基础上最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》的第10条对公司人格否定的具体情形作出进一步规定：“认定公司人格与股东人格是否存在混同，最根本的判断标准是公司是否具有独立意思和独立财产，最主要的表现是公司的财产与股东的财产是否混同且无法区分。 在认定是否构成人格混同时，应当综合考虑以下因素：（1）股东无偿使用公司资金或者财产，不作财务记载的；（2）股东用公司的资金偿还股东的债务，或者将公司的资金供关联公司无偿使用，不作财务记载的；（3）公司账簿与股东账簿不分，致使公司财产与股东财产无法区分的；（4）股东自身收益与公司盈利不加区分，致使双方利益不清的；（5）公司的财产记载于股东名下，由股东占有、使用的；（6）人格混同的其他情形。” 国有企业母子公司及各子公司之间出于融资成本及资金使用效率的考虑，存在资金往来的情况非常普遍，但应注意加强母公司控制权的合法合规行使，维护子公司的独立性，尤其是权属子公司是一人公司的情况下，集团总部与权属子公司之间若确需存在业务或款项往来，须在公司账册中进行明确记载，同时母子公司应规范制作、保留公司财务账簿及原始凭证，以避免公司人格混同引发的母子公司连带债务。下述案例是涉案当事人通过相关业务款项交易的严格把控，最终避免了母子公司连带责任。 在（2022）鲁02民终3386号案中，山东省青岛市中级人民法院认为： “……奥星公司主张纺织研究院与鲁纺技术公司人格混同，纺织研究院具有滥用法人独立地位的行为，逃避债务，侵害了奥星公司的利益，……本案中，纺织研究院、鲁纺技术公司两公司之间具有密切的款项往来行为，因此无法但从某一笔款项的流转来认定是否存在财务混同的情形，也无法以存在该行为就否定任何一方具有独立的财产。仍应着重审查鲁纺技术公司是否有独立的意思表示能力以及独立财产。 参照最高人民法院相关会议纪要以及公司法司法解释的规定，本院认为，虽然鲁纺技术公司常年、多次向纺织研究院转款，但双方均有独立的财务账目，相关资金流转多已进行财务记载并有账可查。奥星公司对具体几笔资金提出财务记载异议，也不足以全面否定纺织研究院与鲁纺技术公司对往来资金流转进行财务记载的事实。另外，纺织研究院系由国有公司管理，其年度审计以及财务管理均已按照国有企业管理的方式进行审计，现并无证据证明纺织研究院、鲁纺技术公司的年度审计虚假。结合两公司特殊的管理体制，本院认为，在本案中不应认定鲁纺技术公司丧失独立人格。” 04 防范信息管控风险及对“三重一大”事项的跟踪 集团总部和各子公司的信息管控通常需借助集团母公司的股东会或董事会以及管理层来实现，一方面由下属企业将信息反馈到集团总部需要相应流程及时间安排周期，另一方面在信息反馈过程中由于内部人控制风险以及信息层层传递的过滤，集团总部掌握到的信息可能缺乏真实完整，尤其是涉及到属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（以下简称“三重一大”）事项时，若信息交流不足，将不利于集团总部及时进行决策及跟踪。 2010年6月中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》明确规定， 集团总部的下属子公司可能存在不同的公司治理结构，例如有些子公司设有董事会，而有些总部下属企业子由于初期规模以及决策效率考虑可能仅设执行董事，而执行董事只是一个人，并不符合“三重一大”事项的决策主体，此时若有“三重一大”事项需要进行决策及跟踪，建议将《公司法》规定的董事会部分职权上提至股东会或下放至经营管理层。 02. 经济下行周期，合规风险相对容易爆发。 2016年8月，国务院办公厅发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发[2016]63号），就集团管控方面的责任追究范围、资产损失认定、经营投资责任认定、责任追究处理和责任追究工作的组织实施方面做出框架性规定： 因此国企应根据自身情况在管控模式、下属公司法人治理、母子公司管控事项与权限、子公司业绩考核等方面进行设计，以便合理界定并划分母子公司管理边界，充分保障法人独立性，避免子公司发生重大违规风险传导至集团以及因管理缺位导致集团管控责任。 来源：赛尼尔法务管理
