《最高人民法院关于为促进消费提供司法服务和保障的意见》的理解与适用

文｜陈宜芳  吴景丽  谢勇

（本文刊载于《中国应用法学》2023年第4期）

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▐  引  言

2022年12月27日，最高人民法院发布《关于为促进消费提供司法服务和保障的意见》（以下简称《意见》）。《意见》从加强消费者权益司法保护、加强生产经营者权益司法保护、维护诚信公平的市场环境、进一步提升司法服务水平四个方面提出30条举措。为方便人民法院及社会各界正确理解和适用，现就其制定背景、制定原则和主要内容介绍如下。

▐  一、制定背景

（一）中央对促进消费提出新要求

党的二十大报告提出，“着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。2022年中央经济工作会议将着力扩大国内需求作为2023年经济工作重点。为促进消费提供司法服务和保障，是人民法院贯彻中央方针政策、服务国家发展大局、增进群众民生福祉的重要举措。

（二）消费已成为推动我国经济增长的“主引擎”

推动我国经济发展的“三驾马车”是消费、投资、净出口。投资需求受边际报酬递减规律的制约。短期内，在技术水平相对稳定、其他生产要素投入不变的情况下，单一要素投入的增加在达到特定值时，增加该要素所带来的边际产量呈递减趋势。例如，在短期内，劳动力的供给弹性较弱。疫情防控政策优化调整后，受疫情影响较大的服务业在投资带动下迅速复苏，但部分地方面临服务人员不足的情况，这制约了服务业投资的增长。净出口受外部经济环境、政治环境等因素影响，波动性较大。例如，从2000年至2021年，有11年的净出口对我国经济增长的贡献率是负数，其中，2009年达到负42.8%。随着我国GDP世界占比增加，外部需求在全部需求中的占比会相应下降。消费是最终需求，也是经济增长的最终动力。近十年来，除2020年和2022年外，消费需求对我国国民生产总值增长的贡献率均超过50%（见图1），已成为推动我国经济增长的“主引擎”。2022年，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。克服“需求收缩”这一压力的重点在扩大内需，扩大内需必须把恢复和扩大消费摆在优先位置。

（三）我国消费需求增长潜力大

促进消费的前提是我国消费具有增长潜力。我国消费增长潜力来自四个方面：一是疫情防控政策优化调整带来的消费复苏动力。随着疫情形势变化和疫情防控措施优化调整，消费需求将快速复苏。没有疫情影响的情况下，相较于投资和净出口，消费需求对经济增长的贡献******。2013年至2019年，最终消费支出对经济增长的平均贡献率为60%左右。2022年，这一数据下降为32.8%，我国社会消费品零售总额为439733亿元，比上年下降0.2%。疫情冲击使我国消费需求增长速度低于潜在增长速度。疫情冲击减弱或消除后，我国消费需求会在今年复苏。二是随着人均GDP增长，消费需求对经济增长的带动作用会进一步增强。如果没有疫情冲击的负面影响，近十年来我国最终消费支出对经济增长的平均贡献率约为60%。发达经济体最终消费支出对经济增长的贡献率在70%至80%之间。我国消费增长还有较大的提升空间。三是随着GDP总量增长，消费需求会相应增长。我国人均GDP处于增长区间，即使边际消费倾向不变，随着人均GDP增长和人均可支持收入增长，消费总量也会相应增长。四是供给恢复和增长会进一步提振消费。疫情不仅抑制消费增长，还对供给带来负面影响。疫情防控政策的优化，会使供给增加，供给曲线右移，市场均衡价格下降，均衡产量增加，从而使更多消费需求得到满足。

（四）人民群众消费需求有新发展

消费需求主要由人民群众的可支配收入决定。2022年，我国人均GDP达到1.26万美元，十分接近世界银行规定的1.32万美元高收入国家标准；全国居民人均可支配收入达到36883元，实际增长2.9%，与经济增长基本同步 。人均可支配收入的提高，将带动消费需求增长。此外，低收入者的边际消费倾向高于高收入者。同样增加一单位可支配收入，低收入者会将更多增加收入用于消费。2021年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。在全国人均可支配收入确定的前提下，如果收入分配更加公平，增加收入更多分配给低收入者，社会整体消费倾向和消费需求会提高。我国接近高收入国家标准、人民群众可支配收入提高和收入分配更加公平等因素使得人民群众的消费需求从有没有向好不好、放心不放心、安全不安全转变。通过完善司法规则、加强司法保护，进一步有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，增强群众对法治环境的信心，有利于营造良好消费环境，增强消费者的消费信心，促进消费发展。

▐  二、制定原则

《意见》在起草过程中坚持了以下原则：

一是落实中央政策精神。《意见》贯彻落实党的二十大精神、中央经济工作会议精神及《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》要求，把恢复和扩大消费摆在优先位置，支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费，助力增强消费对经济发展的基础性作用。同时，《意见》从供给端入手，坚持能动司法，服务和保障高质量发展，助力国务院关于扎实稳住经济一揽子政策落实。

二是严格依照法律规定。《意见》以《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规为依据，推动相关法律规定在司法审判中全面、准确实施。

三是坚持问题导向。《意见》针对消费领域食品药品安全、预付式消费、“霸王条款”、在线消费、个人信息保护、未成年和老年消费者权益保护、平台经济发展、新个体经济保护、信用体系建设等问题作出规定，着力整治消费领域顽疾，营造有利于促进消费的法治环境。

四是回应人民群众关切。《意见》既着力解决传统消费中的固有问题，也积极解决在线消费中的新问题；既注重在消费端营造安全、诚信、放心的消费环境，又注重在生产端维护公平竞争市场秩序，通过保护产权、保护投资、保护知识产权，激励有效供给；既加强消费者权利保护，又降低消费者维权成本，全方面回应人民群众的关切。

▐  三、主要内容

（一）保护食药安全、提振消费信心

民以食为天，食以安为先。食品药品安全是人民群众最关心的民生问题。维护食品药品安全依赖良好的法治环境。对食品药品安全的担忧会打击消费者的消费意愿。《意见》第1条至第3条对维护食品药品安全作出专门规定，落实“四个最严”要求，要求严厉打击食品和药品领域各类生产经营主体的制假售假行为。针对“黑作坊”地难找、人易跑、流动性和隐蔽性强等特点，《意见》要求依法追究生产者和经营者责任，斩断“黑作坊”的生产经营链条，遏制有害供给。

《意见》注重发挥惩罚性赔偿责任对食药领域违法行为的遏制作用。违法成本受违法行为的责任大小与被追责的概率高低两个因素决定。普通消费者维权成本高、维权意愿低，使得消费领域、尤其是食品药品领域违法行为被追责的概率低。《意见》要求充分发挥惩罚性赔偿责任对制假售假行为的遏制作用。同时，根据最高人民法院、最高人民检察院等七部门印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，各地法院正在探索食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。人民法院通过增加食品药品领域违法行为被追责的概率和适用惩罚性赔偿制度，进一步提高违法成本，让制假售假者无利可图，减少无效供给，遏制有害供给。通过加强司法保障，营造安全放心的法治环境，让人民群众形成对法治环境的信赖，进而放心消费，实现法治信用向市场信用的转化。

（二）加强预付式消费中消费者权益保护

预付式消费中，经营者与消费者信息严重不对称，在信用管理机制尚不健全的情况下，极易引发经营者道德风险。经营者低价吸引顾客后高价结算，虚假折扣，收取预付款后“卷款跑路”，预付卡遗失不补办、过期作废，任意变更经营场所、服务内容、经营主体等问题是预付式消费领域的顽疾。有的经营者以“小本钱撬动大买卖”，通过预付式消费的方式向广大消费者收取高额预付款，高杠杆经营，向消费者转嫁经营风险。消费者对不诚信经营者的“套路”和“消费陷阱”识别能力不强，权益极易受到损害。针对上述问题，《意见》第4条规定，预付式消费中，经营者不兑现打折等承诺，违反合同约定进行扣费或者提供商品和服务不符合约定质量要求的，消费者有权主张经营者承担违约责任。

预付式消费中另一个突出的问题是，有的经营者从消费者处收取预付款后，卷款跑路，恶意逃债，导致消费者无法救济其受损的权益。《意见》规定，这种情形下，经营者构成欺诈的，消费者有权要求经营者承担惩罚性赔偿责任。在起草《意见》过程中，关于经营者“卷款跑路”是否构成欺诈的问题，存在不同认识。有观点认为，经营者构成欺诈应当以其在订立预付式消费合同之时的主观状态为准。有的经营者在订立合同时并没有欺诈之故意，只是由于经营不善才“卷款跑路”，这种情况不构成欺诈。经研究认为，合同从磋商、订立、履行到终止，体现为一个动态过程。预付式消费合同的特点在于，消费者预先履行了全部付款义务，而经营者提供商品或者服务的义务则需要一个长期的过程，消费者承担了全部履约风险。经营者即使在订立合同时没有欺诈故意，其在收到预付款后履行全部义务之前，形成非法占有预付款之故意的，亦可构成欺诈。而且，经营者在订立合同之时的主观状态难以证明，但其恶意逃避履行义务、“卷款跑路”之行为显而易见，该行为体现了经营者非法占有消费者预付款之主观恶意。鉴于“卷款跑路”在预付式消费中较为常见，对消费者权益损害很大，《意见》规定此种行为构成欺诈，消费者有权依法主张经营者承担惩罚性赔偿责任。这既有利于保护消费者的权益，也有利于引导经营者诚信、审慎经营，即使经营不善，也应当主动通知消费者办理退款等事宜，而不能“卷款跑路”，进一步侵害消费者权益。

（三）规范向未成年消费者提供网络服务的行为

未成年人沉迷网络游戏、进行大额消费、接受不健康网络服务等问题，受到社会广泛关注。此类不当消费行为事关万千未成年人健康成长、事关万千家庭和谐安宁、事关国家未来发展，问题的根源在于网络服务提供者未履行对服务对象的识别义务和对服务内容的审查义务。针对此类问题，《意见》第14条规定，如果提供网络游戏服务和网络直播服务的经营者违法向未成年人提供网络游戏服务和网络直播服务，消费者有权请求返还充值费和打赏等费用。同时，如果限制民事行为能力人支付的网络游戏费用或者直播打赏数额较大，与限制民事行为能力人的年龄、智力不相适应，消费者有权请求返还已支付的费用。

在起草《意见》的过程中，有观点认为，提供网络游戏服务和网络直播服务的经营者向未成年人提供网络游戏服务和网络直播服务的行为即使违法，亦不必然导致服务合同无效，应当区别具体情况而定。经研究认为，向未成年人违法提供网络游戏服务和网络直播服务的行为，本身就属于违背公序良俗的民事法律行为。依照《中华人民共和国民法典》第153条第2款的规定，此类服务合同应当认定无效。服务合同无效后，消费者有权请求返还游戏充值费、打赏费。在起草《意见》过程中，考虑到违法向未成年人提供网络游戏等服务，对未成年人身心健康造成损害的问题亟待解决，本条规定意在营造违法经营者无法从其违法行为中获利的法治环境，从根本上遏制向未成年人违法提供网络服务的经营行为，积极营造健康、清朗、有利于未成年人成长的网络环境。

本条规定原则上也可适用于其他违法向未成年人提供网络服务的行为。最高人民法院于2023年3月发布的第三批人民法院大力弘扬社会主义核心价值观典型民事案例中，案例七明确了向未成年人提供内容不健康网络服务的合同无效的裁判规则。该案中，未成年人唐某为浏览漫画使用其微信账号向某网络科技有限公司运营的某漫画平台充值，共支付1466元，形成25笔订单。审理法院认为，对于未成年人这一特殊群体，在判断行为效力时，应注重对行为是否违背公序良俗的审查，并遵循最有利于未成年人的原则。某网络科技有限公司作为网络服务提供者，向未成年人提供的漫画内容中，既包含行政规章规定的互联网文化单位不得提供的文化产品，也包含大量不健康内容。案涉漫画内容会对未成年群体的身心健康造成损害，对未成年人价值观养成产生错误引导，诱发未成年人对漫画内容进行模仿，对未成年人、所在家庭和关联群体产生不良影响，与强化未成年人保护的社会共识明显相悖。案涉合同内容违背公序良俗，应属无效，并判决双方订立的网络服务合同无效，某网络科技有限公司返还唐某充值款1466元。

实践中，经营者向未成年人提供网络服务，通常体现为由未成年人与网络服务提供者签订网络服务合同。未成年人可能使用自己的账户，也可能使用父母的账户；既可能花费父母的资金，也可能花费自己的资金。即使未成年人使用的是自己的账户、花费的是自己的资金，其仍有权主张网络服务合同无效，请求违法提供网络服务的经营者退还费用。司法实践中存在不同认识的是，这种情况下应当以未成年人为原告还是以未成年人的监护人为原告。依合同相对性原则，应当以与网络服务提供者订立合同的一方为原告。如果当事人所列原告不正确，人民法院可向当事人释明。从实际效果看，未成年人的监护人是作为原告参加诉讼还是作为原告的法定代理人参加诉讼，对实体法律纠纷的解决并无实质性影响。

（四）惩治欺诈“套路”老年消费者权益的行为

伴随着老年人口增多，欺诈“套路”老年消费者的违法经营行为也相应增多，主要表现在两个方面：一是欺诈老年消费者。老年人的健康需求、情感慰藉需求更为强烈，部分不诚信经营者打“健康牌”“情感牌”，对老年消费者实施欺诈。对此，《意见》第15条规定，经营者通过虚假宣传等方式销售质次价高的商品或者服务，欺诈老年消费者的，应当承担惩罚性赔偿责任。二是开展“洗脑”式营销，套路老年消费者，诱导老年消费者购买其并不需要的商品和服务。《意见》规定，人民法院要依法支持老年消费者关于撤销显失公平合同的诉讼请求。

（五）加强生产经营者权益司法保护

在起草《意见》过程中，有观点提出，促进消费既需要加强消费者权益保护、提振消费信心，也需要加强生产经营者权益保护，扩大和改善供给，使供给和需求在更低价格、更高产量、更优品质上实现均衡，从而达到促进消费的目的。《意见》采纳了这一观点，在第二部分就依法保护生产经营者的产权、经营自主权、知识产权，保护农村经营主体合法权益，促进平台经济和新型消费业态发展作出规定。

当前市场环境下，加强对消费者和经营者权益的司法保护对于促进消费具有特别意义。三年疫情同时对需求端和供给端造成了冲击。疫情不仅会冲击需求，还会导致供给减少，从而使均衡产量低于自然产出水平。随着疫情形势变化和疫情防控政策优化调整，需求和供给均处于复苏区间，使均衡产量逐步恢复至自然产出水平。这一恢复的速度、广度、程度受到消费者和投资人预期的影响。如果消费者预期将来收入会增加，其消费倾向也会提高。消费者会将更多可支配收入用于消费。如果消费者不能对未来收入形成稳定预期，就会增加储蓄以应对将来的不确定性。同理，如果投资人预期将来需求增加，就会增加投资。如果投资人不能对未来经济发展形成稳定预期，投资积极性就会降低。2022年中央经济工作会议多次提到提振“信心”、坚定“信心”，要求2023年经济工作要改善社会心理预期、提振发展信心，增强消费信心和投资信心。人民法院要通过保护产权、维护经营自主权、保护合同、捍卫诚信，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，贯彻落实“两个毫不动摇”，引导消费者、经营者等各类市场主体形成稳定预期，提高消费倾向和投资意愿，促进消费发展。

（六）把握好平台经济发展的红绿灯

最高人民法院长期以来高度重视服务和保障数字经济发展，既依法保护数字经济市场主体合法权益，为数字经济发展营造良好法治环境，又着力保护新业态中消费者合法权益，让数字经济在法治轨道上健康发展。《意见》第20条规定，要把握好平台经济发展中的“红绿灯”，更好发挥资本在促消费等方面的作用。有观点认为，正确处理平台经济发展中“红绿灯”问题的关键，是要在平台经济的健康发展和对资本的有效监管之间做好平衡。实际上，服务平台经济健康发展和实现对资本的有效监管具有内在统一性。一方面，平台经济健康发展离不开资本要素。习近平总书记强调，资本是社会主义市场经济的重要生产要素。资本要素是现代市场经济不可或缺的要素。促进经济高质量发展、全面建设社会主义现代化国家、不断满足人民群众对美好生活的需要，均离不开资本积累、资本投入。促进资本积累和资本投入，关键在于贯彻实施按生产要素分配制度，让投资人获得稳定的营利预期。资本追求利益******化必然要求其投向效益最好的平台企业。只要资本在法治轨道上运行，其追求收益******化的本性就是推动平台经济健康发展的强大动力。另一方面，平台经济健康发展依赖对资本的有效监管。单个资本追求收益******化的本性决定了资本首先考虑的是经济效益******化而非社会效益******化、是自身个体效益******化而非社会整体效益******化，因此，没有法律约束，资本就容易脱轨。平台经济将资本优势与信息优势、技术优势融为一体，获得更大的市场支配力量，在追求收益******化的本性驱动下，天然具有滥用市场支配地位、限制竞争、违法攫取垄断利润的动力，采取阻碍市场公平竞争、侵害消费者和中小经营者的合法权益的经营策略。这样的市场只对获得垄断地位的平台企业有利，并不利于整个平台经济的发展和社会经济高质量发展。因此，平台经济发展离不开法治保障和对资本的有效监管。

《意见》指出要把握好平台经济发展中的“红绿灯”。“绿灯”是指平台资本可以依法畅通有序地进入或退出、依法开展经营。人民法院通过保护产权、鼓励交易、维护诚信，保障资本要素市场化配置，让资本流向最有效益的领域，使单一资本在实现自身利益******化目的的同时，也实现社会整体效益******化的目标。“红灯”是指平台资本流动、经营等行为依法应予限制的领域。资本不能违反法律规定，通过攫取垄断利润、恶意限制竞争、损害金融安全等行为破坏市场公平竞争秩序和经济安全，妨害商品和服务有效供给增加，间接损害消费者权益，也不能通过“大数据杀熟”“霸王条款”违法向消费者转嫁经营风险等行为直接损害消费者权益。把握好平台经济发展中的“红绿灯”，目的是要引导和规范资本在法治轨道内良性发展，实现资本经济效益和社会效益******化。

实践中，资本主要通过资金优势、信息优势、技术优势，滥用垄断地位，对消费者和中小经营者收取垄断高价、限制竞争，直接或间接损害消费者和中小经营者权益。人民法院将重点规范强制“二选一”、“大数据杀熟”、强制搭售等违法经营行为，遏制违法融资等向消费者和金融消费者不当转嫁经营风险的融资行为，加强消费者个人信息权益保护，引导资本在法治轨道上健康发展，助力经济高质量发展，不断满足人民群众对美好生活的需要。

（七）助力数字经济和在线消费发展

生产和消费是经济活动的两端，只有二者形成良性循环，中国特色社会主义市场经济才具有活力，才能不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。数字化既是经济发展的趋势，也是消费发展的趋势。为数字经济发展提供强有力的司法服务和保障是人民法院的重要职责。在这一方面，人民法院需要做好三个兼顾：

第一，兼顾数字经济新兴产业发展和传统经济数字化转型。数字技术从两个方面影响社会经济：一是利用数字技术助力传统产业转型，二是数字经济新业态的发展壮大。《意见》要求加大知识产权保护力度，服务和保障实施创新驱动发展战略；依法保护平台企业等市场主体权益，为新业态发展营造广阔空间，助力经济高质量发展。在处理消费者权益保护与新经济业态发展的关系方面，《意见》要求人民法院助力培育新型消费，兼顾保护消费者权益和支持新零售业态、新消费模式、新个体经济以及共享经济发展。

第二，兼顾数据资源利用和个人信息保护。人民法院依法保护数据要素参与收入分配，通过加强司法保护鼓励对数字经济的投入、深化对数据资源的利用，激活数据要素潜能，实现在依法保护个人信息权益的基础上促进数据资源有序开发、流转和利用，助力数字经济健康发展的目的。《意见》第9条专门就保护消费者个人信息权益作出规定，对于需要取得消费者单独同意的信息处理行为，明确规定获得消费者概括同意不能作为经营者的免责事由。同时，本条还对未成年人个人信息保护以及消费者“被迫同意”处理个人信息问题作出规定，明确了经营者应当承担的民事责任，有针对性地解决实践中常见的侵害消费者个人信息权益的问题。

第三，兼顾电子商务行业发展和在线消费者权益保护。《意见》第6条至第8条针对在线消费中常出现的直播间运营者责任、网络餐饮服务平台经营者责任、二手商品网络交易平台上经营者责任问题以及快递人员擅自使用快递商品、违规打开快递包装、暴力分拣快递导致消费者损失能否主张免责等问题作出规定，维护电子商务市场秩序，为电子商务企业健康发展和消费者在线安心舒心消费创造良好法治环境。

（八）营造有利于促进消费的公平竞争环境

鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，既有利于保护经营者权利、服务经济高质量发展，也有利于保护消费者合法权益、改善消费环境。实践中，垄断和不正当竞争行为从两方面损害消费者利益：一是垄断和不正当竞争行为恶化竞争环境、扰乱市场秩序，导致有效供给减少，导致合理消费需求不能得到满足。二是垄断和不正当竞争行为直接侵害消费者合法权益。《意见》第24条亦分别从这两个方面入手维护有利于促进消费的公平竞争市场秩序。人民法院应当坚持“两个毫不动摇”，平等保护不同所有制企业的合法权益，维护公平竞争的市场环境，为广大企业尤其是中小微企业发展营造良好法治环境，增加有效供给，让消费者在支付相同对价的基础上获得更大效用。同时，本条还要求遏制直接损害消费者合法权益的违法经营行为，保护消费者合法权益。

（九）营造有利于促进消费的信用机制

相对于财产责任，信用责任对违法失信经营者的震慑通常更为有力。2018年至2023年，联合信用惩戒体系让失信被执行人“一处失信、处处受限”，918万人迫于信用惩戒压力主动履行了义务。在消费领域，建立违法失信经营者“黑名单”制度，构建有利于增强消费信心的社会信用体系，对于营造促进消费的市场环境具有重要意义。《意见》第25条对此提出两项重要举措：

一是加强与行政机关等单位的信息沟通，推动共建违法失信生产经营者信息披露平台。2021年，国家市场监督管理总局制定《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》，向社会公布严重违法失信名单，对“上榜”当事人采取五项信用管理措施。人民法院在司法审判中亦会查处大量违法失信行为。将这些违法失信者的名单公之于众，降低消费者获取信息的成本，让违法失信者失去市场，本身就能够遏制违法失信行为。信用管理和信用惩戒机制的效果取决于信用信息的传播范围，人民法院通过对接市场监管部门消费领域失信名单制度、共建违法失信信息披露平台，有利于增加违法失信成本，遏制违法失信行为。

二是依法支持、引导电子商务平台经营者等市场主体和社会组织构建信用惩戒机制，遏制欺诈等违法生产经营行为，助力加强消费信用体系建设。引导行业协会、电子商务平台经营者等主体构建信用惩戒机制，有利于建设多层次信用惩戒机制，构建一张严密的信用惩戒网络，压缩违法失信者的生存空间，让守法诚信经营者获得更大的竞争优势。下一步，人民法院需要进一步研究、探索信用责任的构成要件、责任形式及信用权受损后的救济途径，进一步完善有利于促进消费的信用机制。

来源：中国应用法学公众号